准确把握 “互联网+”发展的新形势和新问题,勇于推进互联网融合领域治理创新

时间:2019/06/11 20:18:26 来源: 责任编辑:

负面清单制度是我国处理政府与市场之间关系的创新与大胆尝试。党中央、国务院高度重视市场准入负面清单制度,认为该制度是发挥市场在资源配置中决定性作用的重要基础。2015年10月《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》出台,其中明确指出通过实行市场准入负面清单制度,赋予市场主体更多的主动权,有利于落实市场主体自主权和激发市场活力。历经三年,《市场准入负面清单(2018年版)》推出,将《互联网市场准入禁止许可目录》(以下简称《目录》)作为一个重要部分纳入其中,标志着我国市场准入负面清单制度进入了全面实施的新阶段,互联网行业发展将迎来新机遇。

    准确把握 “互联网+”发展的新形势和新问题

    世界经济快速发展,科技进步日新月异,新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起,互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术,作为重要的基础设施和创新要素,正在以更大范围、更深层次、更快速度作用于实体经济各行业、领域和环节。李克强总理多次强调,推进“互联网+”是中国经济转型的重大契机,并指出要抓紧建立行业准入负面清单制度,破除民间投资进入相关领域不合理限制和隐性壁垒。

    《目录》紧密把握互联网和实体经济深度融合快速发展的趋势,应对“互联网+”领域市场主体 “能否进入”“如何进入”的困惑,全面、准确、清晰列出在中华人民共和国境内禁止和限制互联网行业投资经营的领域、业务等,成为各类市场主体从事互联网领域产业投资经营经济活动的重要依据,提高互联网领域相关产业的政策透明度和政策可预期性,赋予市场主体更多的主动权,为互联网新业态新模式营造宽松发展环境,促进投资便利化,激发企业创业创新潜力,培育新增长点。

    严格遵循负面清单制定的五大原则

    《目录》主体分为禁止准入类和许可准入类两个部分,其中禁止准入类1项,许可准入类6项,一共7项,共29条具体管理措施。内容设计遵循了《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》的精神,体现了五大原则。

    一是法治原则。《目录》内容有据可依,以现行法律、法规或国务院规定为基础。譬如许可准入事项第148项“未经认证检测,不得销售或提供网络关键设备和网络安全专用产品”的法律依据是《网络安全法》第二十三条“网络关键设备和网络安全专用产品应当按照相关国家标准的强制性要求,由具备资格的机构安全认证合格或者安全检测符合要求后,方可销售或者提供。”又如许可准入事项第一百四十四条“互联网地图服务单位从事互联网地图出版活动的,应当经国务院出版行政主管部门依法审核批准”依据的是《地图管理条例》第三十三条。

    二是安全原则。《目录》中的禁止准入事项对那些涉及国家安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益的线上投资经营活动做出限制,划定了医疗、健康、安全等领域的准入红线。譬如禁止类第4项提到“药品生产、经营企业不得违反规定采用邮寄、互联网交易等方式直接向公众销售处方药。”为消费者营造了正常的药品网购市场,划定了消费者用药安全的红线。禁止类第4项中“禁止个人在互联网上发布危险物品信息;禁止任何单位和个人在互联网上发布危险物品制造方法的信息……”等内容明确了人民生命安全、社会安全不容侵犯。

    三是渐进原则。《目录》立足产业实际,整体规划,对互联网领域的市场准入循序渐进予以推进。2016年10月发改委发布《互联网市场准入负面清单(第一批,试行版)》(以下简称《试行版》),面向社会征求意见。《目录》在《试行版》的基础上对市场准入事项进行进一步的规范缩减,优化整合。《试行版》中禁止类事项和限制准入事项数目分别为6项和30项。《目录》中的禁止类事项和限制准入事项数目缩减为1项和6项,事项共减少29项,压缩幅度高达80%。

    四是必要原则。《目录》事项尽量简化,确属必要。纳入条目是必要的行政审批事项或必要的行业准入标准。譬如许可准入事项第一百四十六条中“互联网信息服务提供者专营或兼营人才信息网络中介服务的,必须申领许可证” 与国务院确需保留的行政许可中的第86项“设立人才中介服务机构及其业务范围审批”相衔接。针对非投资经营活动的管理措施、准入后监管措施等不属于市场准入管理措施的条目不列入《目录》。

    五是公开原则。《目录》的制定和调整过程公开公正,多次向社会征求意见,形成稳定、透明、可预期的制度安排,保障公众的知情权和参与权。《目录》在形成过程中引入行业专家、企业代表等多元化主体参与评估。

    勇于推进互联网融合领域治理创新

    《目录》从治理思路、治理方式和治理机制三个维度对当前互联网融合领域市场管理变革创新,为该领域市场主体破除制度桎梏。

    一是包容审慎的治理思路。《目录》以促进发展、鼓励市场创新为根本出发点,对互联网融合领域新兴业态的市场准入予以规范,以开放的态度、包容的理念审慎监管,促进新业态健康发展。像网约车这类新业态,满足市民乘客对美好出行的需要,但若缺乏相应监管规范和约束,可能乱象丛生,损害消费者利益。《目录》把网约车经营放在限制而不是禁止的市场准入范围内,通过对其线上线下服务能力的约束,《网络预约出租汽车经营许可证》《网络预约出租汽车经营许可证》等准入条件的限制,给予网约车发展一定的市场空间。与此同时交通部结合网约车发展中存在公共安全隐患,突出的非法营运问题,通过加大各类违法违规行为的查处力度、创新信息化监管方式和手段,建立健全联合监管工作机制、强化行业信用体系等事中事后监管手段规范行业发展。事前准入和事中事后监管实现有效配合,将加快推动形成各类市场主体公开公平公正参与竞争的市场环境。

    二是积极应变的治理方式。互联网新技术突破迅猛,新业态层出不穷,现行法律难以适应技术、产业、市场发展的需要。《目录》将准入条目划分为没有星号与有星号的两类。有星号的表示设立依据效力层级不足允许暂时保留的禁止或许可措施,这部分内容先纳入清单,后续国家发展改革委、商务部与相关部委将依照法定程序提请修改相关法律法规,并推动相关事项的立法,体现了管理的灵活变通。譬如“网络借贷信息中介机构不得提供增信服务”目前是标星的方式列在禁止类措施第4项中。这条管理措施目前依据的是《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》第三条“网络借贷信息中介机构按照依法、诚信、自愿、公平的原则为借款人和出借人提供信息服务,维护出借人与借款人合法权益,不得提供增信服务”,设立依据效力层级不足,不符合负面清单的法治原则。但考虑了应对互联网金融“快、偏、乱”的现象刻不容缓,于是将相关内容纳入《目录》,对网络借贷行业防范风险、趋利避害、健康发展有重要意义。

    三是动态调整的治理机制。国家发展改革委负面清单发布会中提到要建立和完善“三个机制”保障清单落地实施。《目录》作为清单的一部分,未来也将在清单动态调整工作方案下,依照清单调整频次、方式、流程,通过动态调整进一步缩减《目录》事项,优化《目录》结构,推动互联网融合领域市场准入不断放宽。

    总而言之,《互联网市场准入禁止许可目录》准确认识互联网领域市场准入管理面临的突出问题,聚焦我国“互联网+”发展中市场主体的迫切需求,在真正意义上推动了“非禁即入”的普遍落实,为市场主体松绑减负,助力营造公平公正的市场环境,全面激发互联网领域的创新活力。 

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